Начало формирования лоббистского законодательства США (1913-1938 гг.)

С. С. Костяев

    Данная работа посвящена истории формирования законодательства о лоббизме в США. В литературе под лоббизмом обычно понимается «совокупность средств и методов воздействия на органы государственной власти, применяемых различными заинтересованными группами — предпринимательскими союзами, корпорациями, профсоюзами, профессиональными ассоциациями и другими общественными организациями, с целью добиться от этих органов благоприятных для себя решений» [1]. В свою очередь, заинтересованные группы как основные субъекты лоббизма выполняют следующие функции в политической системе общества: 1) осуществление связи между властью и обществом; 2) активизация участия граждан в политике; 3) дополнение официального представительства граждан в органах власти (под официальным представительством понимается законодательная власть и выборный сегмент исполнительной); при этом в США 62 % населения принадлежит к общественным организациям, активно принимают участие в их деятельности 40 % [2]. Из этого видно, что группы интересов располагают большими людскими ресурсами, а следовательно, оказывают значительное влияние на политический процесс в США. Все это объясняет актуальность изучения такой темы, как лоббизм, с точки зрения политической теории.

    В практическом плане интерес к способам регулирования лоббизма в США и истории их формирования вызван тем, что, во-первых, США — единственная страна, имеющая столь разработанную систему лоббистского права; во-вторых, в повестку дня российской политики экс-председателем Государственной думы ФС РФ Г. А. Селезневым и рядом других деятелей внесен вопрос о необходимости принятия российского закона о лоббизме, который бы вывел его из сферы теневых отношений [3]. В связи с этим представляется необходимым детально изучить опыт США в сфере регулирования лоббизма, чтобы при выработке российского законодательства в соответствующей области не допустить ошибок, которые были сделаны конгрессменами в свое время.

    В целом история формирования американского законодательства о лоббизме в отечественной научной литературе изучена недостаточно. Монографий, полностью посвященных данной проблеме, нет. Это вызвано двумя обстоятельствами: 1) в советское время идеологические рамки не позволяли исследователям развернуться на этом поприще, к тому же тема была неактуальна: и речи не могло быть о том, что Верховный Совет СССР примет закон о таком «буржуазном» явлении, как лоббизм; 2) по данным анкетирования, проведенного среди участников II Всероссийского конгресса политологов, только 2 % исследователей свободно владеют хотя бы одним иностранным языком [4]. Единственным специалистом в данной области является д-р полит. наук, главный научный сотрудник Института США и Канады РАН  Н. Г. Зяблюк, который с 1976 по 2000 г. опубликовал ряд монографий и статей, уделяющих определенное внимание истории формирования американского законодательства о лоббизме [5]. Однако через призму истории данная проблема не рассматривалась. На основе указанных выше работ можно выделить следующие три этапа формирования и развития лоббистского законодательства США.

    Первый этап (1913-1946 гг.) характеризуется попытками Конгресса США принять закон о лоббизме в ответ на факты коррупции в законодательной ветви власти; в 1946 г. был принят закон о регулировании лоббизма. Проявляется модель функционирования законодательного процесса в США: скандал — закон. Однако при проведении более детального анализа целесообразно первый этап разбить на два периода, границей между которыми является рубеж 1930-1940-х гг. В рамках первого периода (1913-1938 гг.) были приняты три закона, отдельные статьи которых регулируют определенные сегменты лоббизма: ст. 12(i) Закона о холдинговых коммунальных компаниях 1935 г., ст. 807 Закона о морском торговом флоте 1936 г., Закон о регистрации иностранных агентов 1938 г. В течение второго периода в 1946 г. был принят Закон о реорганизации Конгресса, третий раздел которого — Федеральный закон о регулировании лоббизма, представляет собой попытку поставить этот феномен в правовые рамки.

    Второй этап (1954-1989 гг.) является наименее продуктивным. Конгресс США снова рассматривает многочисленные билли и поправки, которые в рамках данного периода неизменно оканчивались ничем. Лишь в конце 1980-х гг. появляется Закон о реформировании системы жилищного строительства и городского развития, ст. 112 и 407 регулируют лоббизм в отношении Федерального агентства по жилищному строительству и городскому развитию и Министерства сельского хозяйства соответственно. В том же 1989 г. была принята Byrd Amendment, запрещающая использование средств федерального бюджета для лоббирования в интересах групп давления.

    На третьем этапе (1993-1998 гг.) была проведена реформа указанного выше законодательства, представлявшая собой попытку (как впоследствии будет показано, не самую удачную) установить единую систему требований для всех видов прямого лоббизма. Речь идет о Законе о раскрытии лоббизма 1995 г. и Акте о технических поправках 1998 г.

    Цель данной статьи заключается в том, чтобы проследить формирование лоббистского законодательства в США на первом периоде первого этапа, т. е. в 1913-1938 гг. При этом детальный анализ предыстории появления Закона о регулировании лоббизма 1946 г. позволяет глубже понять процессы в политической системе США, побудившие Конгресс обратиться к этой проблеме, а соответственно аналогичные тенденции политического развития России, вследствие которых наша законодательная власть в лице Государственной думы ФС РФ занялась вопросом о регулировании лоббизма.

    Источниковая база данной статьи представлена следующими актами: Первая поправка к Конституции США 1791 г.; Закон о холдинговых коммунальных компаниях 1935 г.; Закон о морском торговом флоте 1936 г.; Закон о регистрации иностранных агентов 1938 г.; а также протоколы заседаний Конгресса США 1928, 1935 и 1989 гг. Первые четыре документа представляют собой нормативно-правовые акты, дающие представление о действиях Конгресса США в интересующей нас сфере. Протоколы заседаний Палаты представителей и Сената 1928 и 1935 гг. являются ценным источником информации о ходе обсуждения этих биллей, борьбе политических сил, развернувшейся вокруг этого. Стенограмма выступления сенатора Берда от 19 апреля 1989 г. содержит любопытные свидетельства о практике лоббизма в Конгрессе в середине ХIХ в.

    Краеугольным камнем современной системы лоббистского права в США считается Первая поправка к Конституции 1791 г., которая гласит, что Конгресс не имеет права издавать законы, ограничивающие права народа обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб. Любопытно, что ее авторы не догадывались о той трактовке, какую получит данная поправка в последующее время. Тогда она рассматривалась как один из элементов Билля о правах, который обеспечивает свободу слова. Причем в ходе обсуждения федеральной конституции семь штатов оговорили свое согласие на ее ратификацию лишь при условии, что она будет дополнена Биллем о правах [6]. С времен зарождения дискуссий о необходимости регулирования лоббизма этот документ рассматривается как базовая посылка, легитимизирующая существование лоббистской деятельности. Дело в том, что, по мысли американских политологов, лучшая петиция — это законопроект, проталкиваемый лоббистом, и согласно Первой поправке Конгресс не может ограничивать право лоббиста добиваться принятия / отклонения того или иного билля. Поэтому a priori регулирование лоббизма до сих пор сводится к более или менее успешным попыткам вывести его из тени, поставить на суд общественности.

    При президенте М. Филлморе (1850-1853 гг.) нравы лоббистов, по свидетельству сенатора Берда, выглядели следующим образом: Многие сенаторы, оставив свои семьи дома, снимали комнаты в специфических заведениях, окружавших Капитолий. Это была атмосфера, в которой процветал так называемый «социальный лоббизм». Клубы, бордели и игорные дома были заполнены лоббистами и членами Конгресса, которые вдали от дома могли найти хорошую выпивку, закуску и приятную компанию. Эти эксцессы предвоенного лоббизма [7] достигли своей вершины в начале 1850-х гг., когда С. Кольт в течение семи лет продвигал билль, который бы расширил его право на получение правительственной земли. Позднее, расследование Конгресса выявило, что «представители С. Кольта делали подарки определенным конгрессменам…, а для колеблющихся организовывали шикарные развлечения». Далее Берд отмечает, что многие лоббисты под видом журналистов несмотря на Правила Конгресса и соответствующую клятву (personal pledge of honor) осуществляли свою деятельность в стенах Капитолия [8]. В связи с этим в 1952 г. Конгресс предпринял первую попытку ввести лоббистов в определенные рамки, а именно вотировал резолюцию, по которой лицо, нанятое «в качестве агента с целью заниматься какой бы то ни было проблемой, находящейся на рассмотрении Конгресса», не допускалось на слушания [9]. Правда, совершенно не ясны критерии, по которым «агента» можно отличить от всех прочих.

    Начало правления 28-го президента В. Вильсона (1913-1921 гг.) американскими политологами обычно принимается за точку отсчета процесса формирования законодательства о лоббизме, так как впервые речь зашла о необходимости регулировать лоббистскую деятельность на уровне федерального закона. В. Вильсон попал в точку со своим курсом на «новую демократию», который заключался в трех пунктах: индивидуализм, свобода личности и конкуренции. Так, для поддержания свободы конкуренции через месяц после инаугурации, в начале апреля 1913 г., подготовленный конгрессменом О. Андервудом и самим В. Вильсоном Билль о тарифах был внесен на рассмотрение нижней палаты, через месяц он был утвержден и передан в Сенат, где и началась основная борьба, вызванная сопротивлением лоббистов. Президент объявил законопроект «партийным мероприятием» и выступил с осуждением действий лоббистов. Тогда по инициативе президента Конгресс провел первое серьезное расследование лоббизма. Объектом внимания стала Национальная ассоциация промышленников (НАП). Было установлено, что «бывший лоббист НАП полковник М. Мэлхолл создал собственный офис непосредственно в Капитолии, что он ежемесячно платил служителю Палаты представителей 50 дол. за доверительную информацию, что от членов палаты Д. Макдермотта и Дж. Дуайта получал упреждающие сведения о рассматривавшихся законопроектах, что, наконец, он воздействовал на назначение членов комитетов и подкомитетов Палаты представителей» [10].

    По мнению американских политологов, основная ценность этого парламентского расследования состоит в том, что было зафиксировано появление непрямого лоббизма, т. е. таких его методов, как пропагандистские акции в прессе и финансирование избирательных кампаний конгрессменов, что позволяло воздействовать на них как извне, так и изнутри. В качестве реакции на расследование появилась масса биллей о лоббизме, но вследствие сопротивления фермерских, профсоюзных и иных заинтересованных групп эти законопроекты даже не рассматривались на пленарных заседаниях палат Конгресса.

    Важно отметить, что это была эпоха становления могущественных трестов и корпораций, таких как группы Моргана, Вандербильта, Гарримана, Доджа и пр. К 1914 г. они производили 83 % всей промышленной продукции США [11]. Очевидно, что влияние бизнеса на политику в США трудно переоценить. В 1901 г. как реакция на злоупотребления крупного бизнеса появилось движение макрейкеров («разгребателей грязи»). Его лидеры Б. Флауер, Л. Стефенс, А. Тарбелл стремились выявить нечестные методы, которыми пользовались представители бизнеса при достижении своих целей. Л. Стефенс писал о коррупции на уровне штатов и муниципалитетов: «Позор Миннеаполиса», «Огайо: повесть о двух городах» и др., А. Тарбелл поведал о «славном» пути фирмы Дж. Рокфеллера «Стандарт ойл» [12]. Именно движение макрейкеров подготовило почву для постановки в скором времени вопроса о парламентском расследовании лоббизма и его законодательном регулировании.

    Проблема лоббизма снова попала в поле зрения американских законодателей лишь в 1927 г. при президенте К. Кулидже (1923-1929 гг.), когда специальный комитет под председательством сенатора Т. Карэуэя провел второе крупное расследование лоббизма, вызванное двумя обстоятельствами: 1) в тот период на комитет по налогам и сборам нижней палаты группами интересов было оказано беспрецедентное давление в пользу отмены налога на имущество; 2) имело место активное противодействие коммунальных компаний сенатскому расследованию их финансовых операций, в итоге они добились передачи дела в Федеральную торговую комиссию, надеясь, что там оно не будет доведено до своего логического конца; однако расследование выявило многочисленные факты нарушений финансового законодательства, а также большие масштабы затрат этих фирм на кампании в прессе по проблемам, затрагивающим их интересы.

    В итоге 21 февраля 1928 г. Карэуэй внес на рассмотрение Сената билль S.1095, требующий регистрации лоббистов [13]. Речь этого сенатора от 21.02.1928 представляет собой замечательный образчик демагогии. Ее анализ позволяет понять, почему американские конгрессмены, кормящиеся с рук лоббистов, так любят говорить о регулировании вредоносной активности групп давления. Ответ прост — они добиваются популярности среди избирателей, ведь лоббизм не только среди россиян ассоциируется с коррупцией, а соответственно конгрессмен, пытающийся «бороться» с ним, — хороший человек. Так, сенатор заявляет: «Мы собираемся остановить их (лоббистов. — С. К.) деятельность…» Между тем в законопроекте, как будет показано ниже, речь идет только о регистрации, но не о запрещении их деятельности. По едкому замечанию Карэуэя, лоббисты — это люди, которые «совершенно не способны к серьезному законотворчеству в период нахождения в Конгрессе, но стоит им вылететь из Капитолия, как они становятся вредоносно активными на ниве продвижения законодательства». Сенатор проявляет большую заботу о состоянии кошельков своих избирателей; так, об Американской ассоциации по защите прав пешеходов он говорит: «я не знаю ничего, что она делает для пешеходов кроме того, что избавляет их от определенной суммы денег…» Причем к серьезным лоббистам он причисляет Американскую ассоциацию слабослышащих и Лигу налогоплательщиков [14], но, по странной забывчивости, не упоминает Национальную ассоциацию промышленников или, скажем, банкиров [15].

    В целом, по сравнению с законодательством, которое потом будет принято, этот билль предъявляет довольно суровые требования: 1) надо перерегистрироваться дважды в год; 2) следует направлять ежемесячные отчеты; 3) предусмотрено уголовное наказание, о котором позднее и речи быть не могло.

    Во втором решающем чтении этот законопроект рассматривался Сенатом 2 марта 1928 г. Представляется целесообразным подробнее остановиться на ходе обсуждения данного билля с тем, чтобы глубже разобраться в проблематике правового регулирования лоббизма. Итак, сенатор Брюс от штата Мэриленд предложил поправку, по которой следует различать агентов организаций двух видов: «с одной стороны, тех, кто нанят специально для того, чтобы ходить сюда и наблюдать за законодательством, рассматриваемым Конгрессом США, и с другой — секретаря благотворительной ассоциации, который приходит сюда считанные разы, выполняя свои должностные обязанности, никак не связанные с лоббизмом… Я не думаю, — говорит сенатор Брюс, — что отсутствие такого различия является сильной стороной этого билля, хотя я могу ошибаться» [16].

    Сенатор от штата Арканзас Робинсон на это справедливо возразил: «Подавляющее большинство лоббистов будут освобождены от всякой необходимости регистрироваться по положениям этого билля, если данная поправка будет утверждена. Сотни людей, приходящих сюда, являются оплачиваемыми представителями корпораций и индивидов, заинтересованных в законодательстве. Они не были специально наняты для лоббирования против законодательства». Сенатор Уолш от штата Массачусетс поддержал это мнение, указав, что закон о лоббизме его штата, основанный на приведенном выше принципе, «функционирует чрезвычайно эффективно…, позволяя общественности быть в курсе того, кто за плату выступал в легислатуре за и против какого законодательства».

    В итоге эта поправка сенатора Брюса была отвергнута. Тогда он предложил поправку к ст. 5, заключавшуюся в замене союза «и» на «или», что означало серьезное смягчение наказания за нарушение положений S. 1095, так как давало возможность избежать тюремного заключения, ограничившись штрафом. Однако сенатор Т. Карэуэй не стал противиться утверждению этой частной поправки, чтоб протащить билль в целом.

    Далее в ходе дебатов один из противников законопроекта сенатор Кинг указал на его неустранимый изъян, а именно, что если лоббист будет воздействовать на конгрессмена вне пределов Вашингтона, то ни при каких обстоятельствах его нельзя будет зарегистрировать, так как при наличии обоюдной заинтересованности выявить такое воздействие практически невозможно. Сенатор  Т. Карэуэй был вынужден признать данный факт [17]. Со своей стороны, отметим, что это замечание Кинга с полным основанием можно отнести и к Вашингтону.

    В конце обсуждения сенатор Брюс предложил не вотировать билль, а продолжить его обсуждение, но против этого выступили сенаторы Боран, Куртис и Каузенс [18] и S. 1095 был принят Сенатом во втором и третьем чтениях, однако застрял в Палате представителей и по окончании работы Конгресса 72-го созыва (1928-1929 гг.) был сдан в архив. Так закончилась вторая попытка Конгресса США заняться регулированием лоббизма. Однако труд не пропал даром, и этот билль послужил образцом для последующих законопроектов в данной сфере права, так как в нем были даны определения таким базовым понятиям, как «лоббист» и «лоббирование», определены сферы деятельности, подлежащие раскрытию, и др.

    Впоследствии вопрос о законодательном регулировании лоббизма поднимался уже в эпоху Ф. Рузвельта (1933-1945 гг.). Возмутительное по своей интенсивности сопротивление коммунальных компаний попыткам Конгресса принять закон, регулирующий их деятельность, побудило президента обратиться к парламенту с посланием. В ответ был создан специальный сенатский комитет во главе с Х. Блэком. Причем для обеспечения своей деятельности он запросил такую сумму (150 тыс. дол.), что вызвал возмущение в нижней палате. Так, конгрессмен Блэнтон, вероятно из популистских соображений, заявил по этому поводу: «Я имею право, и это является моим долгом, зарегистрировать мое возражение против того, чтобы кто бы то ни было выкидывал на ветер 150 тыс. дол., причем очевидно — это мало того, что ничего не даст народу Соединенных Штатов, но и не откроет никаких фактов, кроме тех, что уже известны каждому члену этого Конгресса» [19]. Последнее еще раз показывает, что тема регулирования лоббизма была прежде всего полем для демагогических спекуляций конгрессменов — как для заседающих в различных специальных комитетах, так и для пекущихся о кармане рядовых налогоплательщиков. Кое-что тем не менее выплыло на поверхность: коммунальные фирмы, во-первых, потратили около 4 млн дол. на кампанию в прессе против рассматриваемого в Конгрессе билля, направленного на регулирование их деятельности; во вторых, оплатили массу телеграмм в Конгресс, использовав фамилии из телефонных книг [20].

    После парламентского расследования появилось два законопроекта о лоббизме: один в Палате представителей — конгрессмена Г. Смита, другой в верхней палате — сенатора Х. Блэка. По содержанию они были довольно близки, поэтому подробно мы рассмотрим последний проект (S. 2512). Под огнем критики Х. Блэку сразу же пришлось пойти на уступки: из билля о регулировании лоббизма было выброшено слово лоббист [21].

    В ходе обсуждения законопроекта во втором чтении 28 мая 1935 г. сенатор Х. Блэк сделал интересный комментарий к ст. 3, объясняющий кому не следует делать ежемесячные отчеты: «Например, человек прибыл сюда из штата Огайо и оставался в течение трех дней…, получив 3 тыс. дол. за свои услуги; он был нанят для продвижения билля об авиапочте. Если бы он занимался этим в течение нескольких месяцев, то тогда ему следовало бы сделать месячный отчет, но в данном случае это не требуется…» Далее сенатор от штата Вайоминг предложил сделать эти отчеты не ежемесячными, а полугодовыми. Х. Блэк выдвинул компромиссный вариант — квартальный отчет, который и был утвержден в качестве официальной поправки [22].

    В конце обсуждения в ответ на замечание сенатора Кинга  Х. Блэк дает еще один важный комментарий по S. 2512: «Законопроект не требует регистрации от мэра, городского юриста или любого другого муниципального чиновника в случае выступления в Конгрессе». Это, по сути, означает, что такой вид лоббирования как лоббизм, осуществляемый исполнительными органами власти (коим они несомненно занимаются в отношении друг друга, а также законодательной и даже судебной власти [23]), остался бы вне сферы действия этого билля в случае его утверждения.

    Сильными сторонами S. 2512, по сравнению с S. 1095, являются: 1) в случае его утверждения он распространялся бы не только на лоббизм в отношении законодательной власти, но и исполнительной; 2) в сферу действия этого акта вводится не только прямой лоббизм, но и косвенный в виде пропагандистских кампаний в прессе; 3) увеличена максимальная планка штрафа до 5 тыс. дол. (что, впрочем, связано с инфляцией), а также максимум тюремного срока заключения для клятвопреступников до двух лет. Уступками  Х. Блэка, по сравнению с проектом Т. Карэуэя, были: 1) превращение ежемесячного отчета лоббиста в квартальный; 2) увеличение интервала между перерегистрациями с 6 месяцев до года. В целом S. 2512 предвосхитил отдельные положения даже Закона о раскрытии лоббизма 1995 г., а в отдельных моментах пошел намного дальше.

    Однако кое-чего все же удалось добиться: в 1935 г. Конгресс одобрил Закон о холдинговых коммунальных компаниях, ст. 12(i) которого касалась их лоббистской деятельности, а именно: «Для каждого лица, нанятого или вступившего в соглашение с любой зарегистрированной холдинговой компанией либо любым ее филиалом, считается незаконным выступать по любому вопросу, задевающему любую зарегистрированную холдинговую компанию либо любой ее филиал, в Конгрессе или в любом его комитете или перед любым его членом, либо в Комиссии по ценным бумагам и бирже (ФКЦББ) или Федеральной энергетической комиссии (ФЭК), или перед любым членом, должностным лицом или служащим любой из названных Комиссий, если таковое лицо не представит ФКЦББ в такое время и с такими подробностями, какие эта комиссия надлежащим образом предпишет как соответствующие общественному интересу или необходимые для защиты инвесторов и потребителей, заявление о существе вопроса, в связи с которым это лицо вступило в соглашение или нанято, включая сведения о содержании и статусе такого соглашения или найма, а также размере вознаграждения, прямо или косвенно полученного либо подлежащего получению таковым лицом в связи с ВЫШЕИЗЛОЖЕННЫМ. Каждое такое лицо, вступившее в соглашение или нанятое с указанной целью, обязано в течение 10 дней в течение каждого календарного месяца в период действия такого соглашения или найма представить ФКЦББ отчет о произведенных расходах и вознаграждении, полученном этим лицом в течение отчетного месяца в связи с таким соглашением или наймом» [24]. Единственным достоинством этого акта в интересующем нас аспекте является четкое определение сферы его правоприменения — Конгресс США, ФКЦББ и ФЭК, причем от членов до мелких служащих. В остальном это явный откат назад: 1) нет четкой фиксации того, какая информация должна предоставляться в этих ежемесячных отчетах; 2) отсутствует пункт о перерегистрации; 3) не установлена ответственность за нарушение данного акта.

    В 1936 г. Конгресс принял Закон о морском флоте, ст. 807 которого содержала идентичные приведенным выше требования к лоббисту, но уже в отношении Министерства транспорта. Специфика этого документа заключается в том, что регистрацию и отчеты производит не сам лоббист как в Законе о холдинговых коммунальных компаниях, а его клиент, т. е. судоходная компания.

    В 1938 г. в ответ на опасность нацистской пропаганды был принят закон о регистрации иностранных агентов (Foreign Agents Registration Act — FARA). По определению Верховного суда США «это был новый тип законодательства, принятый в критический предвоенный период. Его общая цель была в идентификации агентов иностранных заказчиков, которые могли быть вовлечены в подрывные действия или осуществление иностранной пропаганды, и в требовании к ним давать публичные отчеты о цели их найма» [25]. Следует детально проанализировать данный закон, так как он является первым специальным актом о лоббизме, хотя и посвященным лишь одному из его сегментов — лоббизму нерезидентов. В 22 разделе Свода законов США этот акт содержит статьи с 611 по 621 [26].

    Сильными сторонами FARA являются:

    1) четкая и весьма подробная фиксация требований к информации, которая должна содержаться в регистрационной форме и полугодовом отчете;

    2) распространение сферы действия закона на лоббизм как в отношении законодательной власти, так и исполнительной;

    3) регулирование такого вида лоббизма, как лоббизм самих правительственных учреждений, правда иностранных;

    4) включение в компетенцию не только прямого лоббизма, но и непрямого в виде кампаний в прессе и почтовой переписки;

    5) возложение ответственности за исполнение не на аппарат Конгресса, который не обладает необходимым для выполнения этой функции штатом сотрудников, а на Министерство юстиции;

    6) ужесточение наказания за нарушение положений этого закона: штраф до 10 тыс. дол. и / или лишение свободы на срок до 5 лет.

    Концептуальным недостатком FARA является то, что он регулирует только один из сегментов лоббизма — иностранный лоббизм. К тому же все сильные его стороны были сведены на нет слабым администрированием: Министерство юстиции не рассматривало выполнение данного закона как свою первостепенную задачу, но это лежит за хронологическими рамками данной статьи.

    Итак, в границах первого этапа формирования лоббистского законодательства США 1913-1946 гг. мы рассмотрели первый период

    (1913-1938 гг.), когда Конгресс США предпринимал активные попытки поставить лоббирование в рамки закона. Появление лоббистской проблематики в повестке дня Конгресса было вызвано в первую очередь ростом желания крупного бизнеса как наиболее влиятельного субъекта лоббизма воздействовать на процесс принятия политических решений на всех уровнях как законодательной, так и исполнительной ветвей власти. Очевидно, что этот же фактор определяет причину того, почему и наша Государственная дума ФС РФ обратилась к данной проблеме. Причем базовым ограничителем всех попыток запретить лоббизм как таковой было право петиций по Первой поправке 1791 г. Мы видим, что под воздействием тех же лоббистов билли и законы, регулирующие их деятельность, постепенно принимают все более ограниченный характер:

Билли и законы о лоббизме

   Если билль 1928 г. распространяется на все виды внутреннего лоббизма, то в законах 1935-1938 гг. речь идет лишь об отдельных ведомствах или сегментах лоббирования. Ко всему этому, ежемесячные отчеты превращаются в полугодовые, необходимость перерегистрации вообще исчезает из поля зрения законодателей, а уголовная ответственность, первоначально считавшаяся чем то само собой разумеющимся, посредством замены союза «и» на «или» превращается в крайне гипотетическую, как позднее будет видно из правоприменительной практики.

   

Литература

    1. Зяблюк  Н. Г. Практика лоббистской деятельности в США. М.: ИСКРАН, 1994. С. 3.^

    2. Ильичева  Л. Е. Лоббизм и интересы предпринимательства. М.: Мысль, 2000. С. 24-25.^

    3. Нужно отметить, что первые попытки принять закон о лоббизме в России относятся еще к первой половине 1990-х гг., но тогда вполне объяснимая позиция главы ЛДПР  В. В. Жириновского и ряда других политиков благополучно похоронила такой законопроект.^

    4. Материалы II Всероссийского конгресса политологов // Вест. МГУ. Сер. 12. 2000. № 5.^

    5. Зяблюк  Н. Г. США: лоббизм и политика. М.: Мысль, 1976; Политические институты США: история и современность. М.: Наука, 1988. С. 241; Зяблюк  Н. Г. Практика… С. 27-41; Зяблюк  Н. Г. Регулирование лоббистской деятельности в США: опыт и проблемы // Бизнес и политика. 1995. № 1; Зяблюк  Н. Г. США: новый закон о лоббистской деятельности // Там же. 1996. № 3; Политическая система США: актуальные измерения. М.: Наука, 2000. С. 79-89.^

    6. История США: В 4 т. М.: Наука, 1983. Т. 1. С. 194.^

    7. Имеется в виду гражданская война в США 1861-1865 гг.^

    8. Congressional Record. 101 convocation. Р. S4224.^

    9. Зяблюк  Н. Г. Практика…С. 27.^

    10. Там же. С. 28.^

    11. История США…Т. 2. С. 177.^

    12. Там же. С. 241-244.^

    13. Congressional Record. 72 convoc. Vol. 69. P. 3. Р. S3314.^

    14. Ibid. Р. S3315.^

    15. Ibid. P. 4. Р. S3931.^

    Ст. 1 определяла, что лоббистом считается лицо, «вовлеченное за плату в попытки повлиять на законодательство или предотвратить его принятие Конгрессом… Лоббирование, как определено и понимается в этом акте, состоит из любых усилий, имеющих своей целью влияние на действия Конгресса по любому рассматриваемому им вопросу, оно может осуществляться посредством распространения литературы, выступления в комитетах Конгресса, личного контакта (или стремления к нему) с членом либо Палаты представителей, либо Сената».

    Ст. 2 указывает, что «любое лицо перед началом своей лоббистской деятельности должно зарегистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената, представив этим чиновникам свое имя, адрес и информацию об индивиде, ассоциации или корпорации, которой он был нанят… Ему следует указать сферу законодательных интересов, а также сколько, за что и от кого он получил за свои услуги и сколько потратил на их осуществление». Через 6 дней после регистрации аппарат Конгресса должен опубликовать эти сведения в Congressional Record, а также ежемесячные отчеты, требуемые ст. 3.

    Ст. 3 предписывает лоббисту ежемесячно направлять в аппарат Конгресса отчет, содержащий информацию о средствах, затраченных на лоббизм, о том кому, сколько и с какой целью было заплачено, а также список лиц, с которыми лоббист вступал в контакт.

    Ст. 4 в качестве гарантии достоверности содержащихся в отчете сведений представляет такие специфические вещи, как клятва (oath) лоббиста и официальный документ, подтверждающий факт его найма.

    Ст. 5 для нарушителей данного закона определяет наказание в виде штрафа от 100 до 1 тыс. дол. и тюремное заключение от 1 до 12 месяцев.

    Ст. 7 указывает, что лоббист должен осуществлять перерегистрацию с началом каждой сессии Конгресса.

    16. Congressional Record. 72 convoc. Vol. 69. P. 3. Р. S3934.^

    17. Ibid. Р. S3935.^

    18. Ibid. Р. S3932.^

    19. Ibid. Р. S3933.^

    20. Ibid. 75 convoc. Vol. 79. Part. 10. Р. H10717.^

    21. Ibid. Part 7. Р. S7811; Р. S8306.^

    Ст. 1 предписывала лицу, собирающемуся воздействовать на законотворческий процесс в Конгрессе или решения Федерального правительства, зарегистрироваться в аппарате Конгресса, указав свое имя, адрес, нанимателя, а также сколько, от кого и за что оно получило.

    Ст. 2 обязывает индивида, собирающегося лоббировать Федеральные агентства, правительственных чиновников или сотрудников, зарегистрироваться в Федеральной торговой комиссии, указывая данные, обозначенные в ст. 1.

    По ст. 3 вышеобозначенный индивид должен ежемесячно сдавать отчеты Федеральной торговой комиссии или аппарату Конгресса о том, сколько денег он получил и куда их потратил в отчетном месяце во время выполнения своей работы, кому, сколько и за что заплатил, а также о том,

    в каких журналах и газетах были опубликованы заказанные им статьи.

    По ст. 4, как и в предыдущем билле, гарантией содержащихся в отчете сведений является клятва чиновнику, уполномоченному «администрировать клятвы».

    Ст. 5 определяет, что нарушителю данного акта полагается штраф до 5 тыс. дол. и / или тюремное заключение до одного года.

    Ст. 6 для клятвопреступника предусматривает срок лишения свободы до двух лет.

    Ст. 7 требует ежегодной перерегистрации от вышеуказанного лица.

    22. Ibid. P. S8306.^

    23. Зяблюк  Н. Г. Лоббизм и судебная система США // США и Канада: экономика, политика, культура. 2001. № 6, 7.^

    24. Зяблюк  Н. Г. Практика… С. 29.^

    25. 104TH Congress Rept. 104-339. Р. 6.^

    26. Ст. 611 определяет содержание основных терминов, используемых в законе. Термин «лицо» включает индивида, партнерство, ассоциацию, корпорацию, организацию или любую другую комбинацию индивидов. Термин «иностранный заказчик» включает: 1) правительство иностранного государства или партию; 2) лицо, находящееся вне пределов США, кроме гражданина США, или лица, не являющегося индивидом, а организованного по законам США или Штатов; 3) партнерство, ассоциация, корпорация, организация или другая комбинация лиц, созданных по законам иностранного государства или имеющих свою основную юрисдикцию на его территории.^

    Ст. 612: «…каждое лицо, ставшее агентом иностранного принципала должно в течение 10 дней заполнить у министра юстиции регистрационную форму, содержащую следующие данные: 1) имя регистрируемого, адрес принципала; 2) статус регистрируемого, для индивида — национальность, для партнерства — название, адрес, национальность каждого партнера и копию договора об учреждении партнерства, для ассоциации, корпорации, организации и любой другой комбинации индивидов — название, адрес и национальность каждого директора и служащего и каждого лица, исполняющего обязанности директора или служащего, а также достоверную и полную копию устава и свидетельства о регистрации корпорации и ее структуру собственности; 3) подробное разъяснение существа деятельности регистрируемого, полный список его сотрудников и их должностных обязанностей, название и адрес каждого иностранного принципала, на которого регистрируемый работает, предполагает работать или согласился работать, характер занятий и другой деятельности каждого такого иностранного принципала…»

    Ст. 613 определяет, что от регистрации освобождаются: дипломатические и консульские работники, чиновники иностранного правительства, служащие посольств и консульств, частные и неполитические организации, религиозные и научные общества, организации, важные с точки зрения национальной безопасности США, лица, уполномоченные реализовывать законы.

    Согласно ст. 614, каждое лицо, являющееся агентом иностранного принципала, должно не позднее 48 часов пропагандистской акции в любом ее виде представить министру юстиции две копии оной. В любом информационном материале, распространяемом агентом иностранного принципала, должно быть указано, что данный материал распространяется агентом от лица иностранного принципала, а также то, что данное указание заверено Министерством юстиции. Библиотека Конгресса США имеет право запрашивать любые подобные материалы. Только по предъявлении регистрации в Министерстве юстиции агент имеет право осуществлять взаимодействие с правительственными чиновниками или выступать в комитетах Конгресса США.

    По ст. 615 каждый агент иностранного принципала должен вести бухгалтерскую отчетность и другие записи, раскрывающие существо его деятельности. Эти материалы в любое время должны быть открыты для инспекций Министерства юстиции. Считаются незаконными попытки любого лица скрыть, повредить, уничтожить или фальсифицировать бухгалтерские книги и записи, требуемые положениями данного закона.

    Ст. 616: министр юстиции должен хранить все материалы, поступающие от агента иностранного принципала в доступном для общественной проверки виде. Он также обязан предоставлять Государственному секретарю все регистрационные документы. Комитеты Конгресса США и Правительственные агентства вправе требовать всю имеющуюся у министра юстиции информацию по этому закону.

    Ст. 617: иностранный принципал должен вменить своему агенту в обязанность выполнять все требования данного закона, в противном случае он подлежит судебному преследованию.

    Ст. 618: лицо, умышленно нарушившее любые положения данного закона должно нести ответственность в виде штрафа до 10 тыс. дол. и / или тюремного заключения сроком до 5 лет. Если министр юстиции сочтет сведения, предоставленные агентом иностранного принципала, в регистрационной форме неполными, он обязан письменно уведомить регистрируемого, в каком отношении предоставленные им сведения не соответствуют требованиям данного закона. Получив такое уведомление, агент иностранного принципала не имеет права действовать в таком качестве, не удовлетворив требований министра юстиции. Считается незаконным для агента иностранного принципала принимать участие в любом соглашении со своим принципалом, в котором его вознаграждение зависит от успеха осуществляемой им политической деятельности.

    Ст. 621: министр юстиции должен каждые полгода докладывать Конгрессу США о ходе реализации этого закона, включая заполнение регистрационных форм и природу, источники и содержание осуществляемой политической пропаганды.

   

   

Научные руководители — д-р полит. наук, проф. И. Н. Гомеров;
ст. преп. С. П. Куликов.

Рвануть наверх!

Перейти ко всем "Историям"!